Nummer 2021 3
-
FÖRORD
Ulrik von Essen, Jane Reichel, Michaela Ribbing, Henrik Wenander
I detta temanummer av Förvaltningsrättslig tidskrift (FT) har vi samlat bidrag utifrån temat FPL 50 år – Förvaltningsprocessen igår, idag och imorgon. Bidragen bygger på anföranden som presenterades vid en konferens med samma titel, som hölls den 3 mars 2021, med FT och Juridicum, Stockholms universitet som arrangörer.
- INLEDNING
-
Reflektioner över förvaltningsprocessens och förvaltningsdomstolarnas utveckling från 1971 till 2021
Artikeln innehåller det anförande som författaren höll digitalt vid konferensens början. Inledningsvis ges bakgrunden till förvaltningsprocesslagens tillkomst. Utgångspunkten är de slutbetänkanden som Besvärssakkunniga och Förvaltningsdomstolskommittén avgav vid mitten av sextiotalet. Vidare uppmärksammas de särskilda svårigheter som utarbetandet av förvaltningsprocesslagen vållade i Justitiedepartementet. Den fortsatta framställningen ägnas främst åt de ändringar och tillägg som senare gjorts i lagen. Här och var förekommer kritiska synpunkter på och utvärderingar av lagens innehåll.
- NEDSLAG I FÖRVALTNINGSPROCESSENS UTVECKLING
-
Är sammansättningsreglerna för förvaltningsdomstol i första instans ändamålsenliga i ett processrättsligt perspektiv?
I artikeln redovisar författaren sammansättningsreglerna för förvaltningsdomstolarna i första instans, dvs. förvaltningsrätterna, främst utifrån rättens behov av sakkunskap i den dömande verksamheten. En översiktlig jämförelse med sammansättningsreglerna för mark- och miljödomstolarna görs också. Därefter följer några ord om förvaltningsdomstolarnas respektive mark- och miljödomstolarnas processledningsplikt och utredningsansvar. Artikeln avslutas med en diskussion av om dagens sammansättningsregler är ändamålsenliga i ett processrättsligt perspektiv. Sammanfattningsvis menar artikelförfattaren att tiden är mogen för en bred översyn av sammansättningsreglerna för både förvaltningsdomstol och mark- och miljödomstol. En sådan översyn skulle enligt författaren kunna utgå från att rättens sammansättning – med sakkunskap i eller utanför rätten – bör korrespondera med synen på omfattningen av rättens processledningsplikt och utredningsansvar.
-
Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol
Kompetensfördelningen mellan allmän domstol och allmän förvaltningsdomstol har återkommande vållat problem vid rättstillämpningen. Svårigheterna i detta avseende har ibland lett till negativa kompetenskonflikter, dvs. att inget av domstolsslagen har ansett sig behörig att döma i saken och andra gånger har positiva kompetenskonflikter uppkommit, dvs. båda domstolsslagen har ansett sig behöriga.
Artikeln tar sin utgångspunkt i rättsfallet HFD 2019 ref. 43, som får sägas innebära en viss förskjutning från prövning i allmän domstol till prövning i allmän förvaltningsdomstol. I artikeln diskuteras om en sådan förskjutning av kompetensen mellan domstolsslagen är eftersträvansvärd och vilka gränsdragningsproblem som fortsatt kan komma att uppstå. -
Samordning av de extraordinära rättsmedlen
Ett avgörande av en domstol ska stå sig. För parterna innebär det förutsebarhet i den meningen att de normalt kan lita på att avgörandet är slutgiltigt. Samtidigt uppstår ibland materiella och formella felaktigheter som måste kunna rättas till genom extraordinära förfaranden.
Utformningen av de extraordinära rättsmedlen skiljer sig väsentligt mellan förvaltningsmål och rättegångsmål. I förvaltningsmål finns resning och återställande av försutten tid. Även i rättegångsmål finns dessa båda institut, men där finns ytterligare ett, nämligen klagan över domvilla. Slutligen finns en variant på dessa rättsmedel för rättegångsärendenas del.
I artikeln analyseras utformningen av och grunderna för de extraordinära rättsmedlen, främst beträffande ansökan om resning och klagan över domvilla. Mot bakgrund av analysen diskuteras varför olikheter finns. Slutligen ifrågasätts om det inte kunde vara dags att utforma ett gemensamt institut för samtliga rättsliga förfaranden.
- FÖRVALTNINGSPROCESSEN OCH EUROPARÄTTEN
-
Europeiseringen av förvaltningsprocessen
I artikeln redogörs för på vilket sätt utformningen och tillämpningen av den svenska förvaltningsprocessen har påverkats av europarätten, med utgångspunkt i vad som kan utläsas av förarbeten och praxis. Europarätten – Europakonventionen och EU-rätten – har utan tvekan medfört förändringar av den svenska förvaltningsrättskipningen, något som inte alltid har skett helt frivilligt och problemfritt. Det har länge funnits en strävan att bevara de principer för förvaltningsrättsskipningen som under lång tid har gällt i vårt land, vilket bl.a. har medfört att vår ordning för överprövning av förvaltningsbeslut har framstått som något säregen i ett europeiskt perspektiv. Idag kan den svenska ordningen i huvudsak sägas vara väl anpassad till Europarättens krav. Vissa inslag kan dessutom ses som fördelaktiga i ett europarättsligt sammanhang. Dock finns det alltjämt områden där vissa förändringar torde vara nödvändiga eller åtminstone önskvärda, och det finns därvid all anledning att hämta inspiration och ledning från såväl EU-domstolen som andra europeiska stater.
-
Rätt prövning vid rättsprövningen? Om europarättens inverkan på frågan om rätten till domstolsprövning i svensk rätt – särskilt om rättsprövning
Europarättens inflytande på svensk förvaltningsprocessrätt har varit stor och störst har nog påverkan varit när det gäller frågan om rätten till domstolsprövning av förvaltningsmyndigheters beslut. I detta bidrag analyseras den om rätten till domstolsprövning enligt den s.k. rättsprövningslagens (2006:304) regler om domstolsprövning av vissa regeringsbeslut. Det finns ett antal frågor gällande rättsprövningslagens utformning och tillämpning som skulle behöva analyseras närmare och mer systematiskt. En grundläggande fråga kan vara om man med dagens reglering verkligen nått fram till ett system som uppfyller EKMR:s krav. I sammanhanget kan även några andra frågor som mer har att göra med hur lagen fungerar som garanti av ett grundläggande rättsskydd kunna övervägas, även om de inte direkt har med konventionsenlighet att göra. Efter femton år av erfarenheter med rättsprövningslagen och europeisk rättsutveckling så kanske tiden nu är mogen för en sådan fördjupad analys?
- FÖRVALTNINGSPROCESSEN IDAG
-
Förvaltningsprocessens karaktärsdrag och rättegångsbalkens betydelse för förvaltningsprocessen
Frågeställningen som behandlas är vilken betydelse som regler i RB har för förvaltningsprocessen. Undersökningen utgår från resultatet av den undersökning som jag gjorde i min avhandling Förvaltningsprocessen och rättegångsbalken. Regleringen i FPL är inte uttömmande och utformningen av förvaltningsprocessen innebär ibland att en regel i RB används. Mot bakgrund av att förvaltningsprocessen och den allmänna processen bygger på olika grundförutsättningar förutsätter en användning av en regel i RB att förvaltningsprocessens karaktärsdrag beaktas. De karaktärsdrag som framkommit är att förvaltningsdomstolarna främst överprövar förvaltningsbeslut, att FPL ska vara en lättillgänglig och enhetlig processlag samt att handläggningsformen som huvudregel är skriftlig. De förvaltningsprocessuella karaktärsdragen behöver alltid finnas i åtanke och kan ses som ”metaregler” som ska beaktas när en regel i RB används i förvaltningsprocessen. Det gäller såväl vid tillämpningen av en regel i RB genom en hänvisning i FPL eller LAFD till en regel i RB som när intryck tas i en regel i RB. Rättegångsbalken har således en begränsad betydelse för förvaltningsprocessen och i fokus står förvaltningsprocessens karaktärsdrag.
-
Rättegångskostnaderna och den rättvisa rättegången – fyller RF tomrummet i FPL?
Frågan hur rättegångskostnader – särskilt ombudskostnader – ska hanteras i förvaltningsprocessen har diskuterats i olika offentliga utredningar under flera decennier. 50 år efter att förvaltningsprocesslagen trädde ikraft är emellertid kostnadsfrågan fortfarande oreglerad. I förvaltningsdomstolarnas praxis har avsaknaden av lagstöd för att döma ut kostnadsersättning alltid tolkats – och tolkas alltjämt – som ett hinder mot att tillerkänna enskilda ersättning för kostnader, obeaktat omständigheterna i målet. Konsekvensen av denna ordning blir inte sällan att enskilda parter tvingas att föra sin egen talan mot en betydligt starkare allmän motpart. Som Högsta domstolen har konstaterat i en serie avgöranden kan det dock strida mot rätten till en rättvis rättegång att låta enskilda bära sina egna kostnader vid en framgångsrik process mot det allmänna. I denna artikel görs det därför gällande att enskilda parter numera kan hävda en rätt till kostnadsersättning också i förvaltningsmål, med stöd av RF och/eller EKMR. För vad som är orättvist i allmän domstol kan väl inte rimligen vara rättvist i förvaltningsdomstol?
-
Domstolsprövningens inriktning vid prövning av förvaltningsbesvär
Artikeln handlar om domstolsprövningens inriktning vid överprövning av förvaltningsbeslut. I artikeln ställs frågan om det finns skäl att i något avseende förändra den form av allsidig prövning som normalt sker inom ramen för förvaltningsbesvärsinstitutet. Frågan ställs mot bakgrund av att allt fler frågor kan prövas i förvaltningsbeslut, dels som en följd av att begreppet överklagbart beslut i vissa avseenden har givits en vidare innebörd, dels därför att europarätten har krävt att eventuella överklagandeförbud många gånger behöver åsidosättas. En slutsats i artikeln är att det saknas skäl att i grunden förändra den svenska förvaltningsbesvärsprövningen. Samtidigt visar artikeln på att inriktningen på domstolsprövningen de facto varierar, liksom att den allsidiga förvaltningsbesvärsprövningen i vissa avseenden verkar ha stått i vägen för att tillåta en domstolsprövning över huvud taget. Mot denna bakgrund föreslår författaren att normgivaren och/eller Högsta förvaltningsdomstolen i högre grad tillåter sig att ange att inriktningen på prövningen ska kunna varieras i olika prövningssituationer.
-
Utebliven överprövning av myndighetsbeslut
I artikeln undersöks om möjligheten att få en viss åtgärd prövad inom ramen för förvaltningsprocessen påverkas av åtgärdens karaktär när den vidtagits mot en intagen som tvångsvårdas enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Diskussionen i artikeln tar sin utgångspunkt i ett tillsynsärende som resulterade i att JO riktade allvarlig kritik mot Statens institutionsstyrelse. Ärendet gällde frågan om det fanns rättsligt stöd för personalen på ett särskilt ungdomshem att i en viss situation hålla fast en intagen mot golvet. Om den aktuella åtgärden inte kan anses falla in under bestämmelserna i LVU om den särskilda befogenheten avskiljande är frågan om åtgärdens laglighet och lämplighet alls kan prövas i en förvaltningsdomstol.
- FÖRVALTNINGSPROCESSENS FRAMTID
-
Perspektiv på framtidens förvaltningsprocess
I artikeln analyseras frågan vilka framtida utmaningar den svenska förvaltningsprocessen står inför, utifrån en förvaltningsprocessrättslig ”spaning” om vilka utvecklingslinjer och aktuella fenomen som kan identifieras i förvaltningsrätten i stort, och vilka förvaltningsprocessrättsliga utmaningar som de kan ge upphov till. Sedan FPL trädde i kraft har den materiella förvaltningsrätten och förvaltningsprocessrätten utvecklats i betydande omfattning. Förvaltningsrätten är idag rik och spretig till sitt innehåll, styrd av rättskällor härrörande från ett flertal centra och tolkade av ett flertal aktörer i och bortom staten. I denna brokighet kan det vara utmanande att identifiera det för förvaltningsprocessen gemensamma. Likväl är det emellertid viktigt att kunna ta några steg tillbaka och reflektera över frågor som rör just förvaltningsprocessrätten som helhet. Inom ramen för den diskussion som förs i artikeln har några perspektiv från teoribildningen om polycentrisk rätt introducerats, för att begreppsliggöra och problematisera de identifierade utvecklingslinjerna.
-
MEDVERKANDE